东方早报|孔翔 远郊开发区如何实现“产城融合

  • 文章
  • 时间:2018-10-01 10:57
  • 人已阅读

  改革开放以来,开发区建设不仅促成了工业化水平的迅速提升,也促进了大规模的地区开发,将许多农地和农村迅速转变成非农产业和非农人口集聚的空间。不少研究认为,这类开发区建设驱动的城镇化是中国政府主导型城镇化的典型代表,它在较短时间内实现了城市地域空间和人口规模的跳跃性增长以及产业结构的转型。但这类被快速营造的城市空间,却长期给人以单纯工业生产基地的印象,无法提供相对完善的城市服务功能。尤其是在城市远郊的开发区,巨大的工业产值和进出口规模往往与稀少的高品质楼盘、高水平学校、医院等形成了鲜明的对比,偌大的空间只有在上下班时间才可见匆匆聚集或散去的人流、车流,这使得开发区的“产城融合”问题受到各方的关注。远郊开发区“产城分离”的内在机理  由于中国不少开发区都位于城市远郊,因此“产城分离”并不鲜见。而“产城分离”的重要后果,是开发区无法吸引高收入、高素质人群根植于开发区发展。  关于开发区的“产城融合”,学者们有不同的认识。有的提出,“产城融合”主要是指居住与就业的融合,关键是要使开发区的产业结构符合城市发展的定位;也有的认为,“产城融合”主要是推进集居住区、工业区和商贸区于一体的相对独立的新城发展,致力于以产业区建设推进新城建设;还有的强调,“产城融合”的关键是把产业园区精心打造成城镇社区,以体现通过城市功能优化促进产业区发展的要求。但在笔者看来,这些认识都相对忽视了与“产城融合”相对应的“产城分离”的内在机理。因为没有对“产城分离”的认识,就无法明确“产城融合”的目标和价值。  缪尔达尔的循环累积因果原理等相关理论都显示,工业化是城镇化的重要动力。因为工业化会带来就业机会和人口的集聚,并因此带动市场规模的扩大,从而为资本集聚和服务业的发展创造门槛需求;而服务业的发展则将进一步吸引劳动力的集聚,从而为更多新产业的发展创造劳动力供给和市场需求。“产城分离”在全球并非普遍的现象,如果在中国开发区建设中不存在阻碍“产城自发融合”的独特因素,那么推进“产城融合”的理念和举措很可能毫无意义。  但另一方面,中国开发区建设又的确有其特殊机理。它主要是政府支持下资本快速重构空间的过程。在此过程中,开发区主要以政府财税优惠政策和基础设施建设为保障,重点通过招商引资活动快速集聚了跨国公司的加工制造环节。也就是说,开发区的产业规模快速扩张实际上是在全球化条件下、产品内分工深化的过程中,产品价值链上劳动密集型生产制造环节区位选择的结果,这更多体现了中国开发区在劳动力价格、基础设施条件和政府优惠政策等方面的综合优势。但这些加工制造活动主要以降低成本来赢得市场竞争力,因而更多关注工业生产所需的基础设施建设,相对忽视了员工的生活需求,而在此就业的大多数普通劳动力工资水平也很低。至于开发区周边的失地农民,虽然得到了一笔可观的补偿款,但却丧失了土地等生产资料,因而对未来的生活充满不确定性。由此,开发区周边居民和普通员工的购买力总体不足,消费市场规模和层次总体较低,可能难以达到高品质服务业发展所需的门槛需求。此外,我国开发区的建设用地大多规划为工业和仓储用地,较少布局居住和商业用地,加上有的加工制造活动还存在环境污染和安全生产方面的隐忧,并不适合居民就近居住,因此,经济条件较好的开发区企业高管和技术骨干都可能不愿意在开发区周边居住,这就会导致开发区周边的服务业发展需求可能长期不足,开发区的“产城分离”难以自行消弭。  由于开发区与原有中心城区的位置关系不同,开发区的“产城分离”可能存在明显差异。一般地说,“产城分离”现象在远郊开发区表现得更为明显。因为距离中心城区较近或在中心城区内部建立的开发区,不仅周边可能有较多高品质住宅,同时也会离中心城区原有的高端服务设施较近,再加上这类开发区一般较少布局存在严重环境污染或安全生产隐患的企业,因而能吸引各层次员工就近居住,而因此增加的服务需求也会较快达到门槛要求,促进高品质服务业的迅速发展。但在远郊开发区却会存在不同就业人群居住空间选择的分异。少数高收入人群能具备足够的经济实力和相对自由的工作时间来克服较远的物理距离,而大多数普通员工则只能选择在开发区周边与当地失地农民混居,这就会造成开发区周边不过是本地失地农民与外来普通劳动力混居的空间。他们的收入水平普遍较低、生存压力普遍较大、对生活服务的需求总体很低。由此,地处城市远郊的开发区大多仅仅能实现土地、产业和人口的城市化,却未能实现城市综合服务功能的优化。  值得指出的是,由于中国不少开发区都位于城市远郊,因此“产城分离”并不鲜见。而“产城分离”的重要后果,是开发区无法吸引高收入、高素质人群根植于开发区发展。这在中国开发区发展初期的负面影响并不明显,因为当时各地开发区比拼的就是低成本。但随着中国加工制造业的逐步西移,东部开发区已经明显感觉到创新发展和转型升级的巨大压力,而吸引高品质企业和人才根植于当地发展正是开发区增强创新能力和转型升级能力的关键所在。因此,推动开发区“产城融合”,最主要的是要以城市综合服务功能的优化为产业持续发展留住高素质、高收入人才。也只有这样,才能使开发区的全面发展始终成为地方政府关注的重点,否则开发区很可能长期成为被城市公共服务系统遗忘的角落,易于发生社会矛盾、甚至是灾难性事件。近期在天津滨海新区发生的特别重大火灾爆炸事故,一定程度上也反映出远离中心城区的开发区在城市综合管理水平和服务功能上可能严重滞后,存在巨大的安全风险。因此,以城市服务功能优化为重点促进“产城融合”,将对改善开发区人口结构和社会关系网络具有积极价值,并将为开发区持续健康发展创造良好的要素和市场环境。临港产业区的“产城融合”  临港地区致力于避免“产城分离”的规划思路是正确的,但在实践中,由于与中心城区的距离比较尴尬,仍然出现了不同人群的居住选择分异,仍然难以留住高素质、高收入人才,并未真正避免“产城分离”。  上海临港产业区位于浦东最东南方向,距上海中心城区约 0公里,规划面积 平方公里,于 003年筹建、 004年启动。经过十多年的开发建设,已经基本建成,中船集团、中航工业集团、上海电气、卡特彼勒、西门子、沃尔沃等百余家国内外著名产业集团和物流企业已经入驻,形成了新能源装备、汽车整车及零部件、船舶关键件、海洋工程、工程机械、民用航空和战略性新兴产业的“6+ ”产业格局。截至 0 4年底,产业区累计完成固定资产投资 5 0亿元,引进项目300多个; 0 年,园区工业总产值达到600亿元,年均增幅达到45%。距离临港不远的地方还规划建设有6 平方公里的南汇新城,目前已引进了中国航海博物馆、上海天文馆、滴水湖皇冠假日酒店、豪生国际酒店、大润发购物中心等一批功能性项目,建设了 0万平方米商办楼宇和 0万平方米各类商品住房,整体迁入的上海海事大学、上海海洋大学、上海电机学院等高等院校,上海中学东校,上海市第六人民医院东院等社会事业项目也纷纷落户。  从临港产业区的基本信息看,这是一个地处城市远郊的开发区。由于规划建设的时间较晚,它选择以装备制造业作为重点发展的产业部门,并且与南汇新城的建设同步,这有助于避免外向型加工制造基地可能遭遇的“产城分离”现象。但从发展实践看,人气不足仍然是临港地区发展的重要短板,产业规模的扩张远比高素质、高收入人才的集聚效果明显。根据相关信息, 0 年,南汇新城的常住人口约6.5万人,其中高校师生员工约4.4万人;在产业区约4万员工中, 0%的选择居住在临港地区,但其中60%的为本地居民,30%的为外来务工人员,另有 0%的产业区员工在市区居住。而这些产业区员工如果要到市区的人民广场附近,打车单程需要 个多小时、费用接近 0元;如果乘坐地铁则单程需要两个多小时,费用超过 0元。这样的通行成本显然不是朝九晚五的普通员工愿意承受的,但即便如此,仍有 0%的产业区员工选择克服这些困难。这些员工大多是经济实力较强的企业管理者或技术骨干。在实地调查中,笔者也接触过这些潮汐式通勤者,他们普遍是为了孩子的教育以及更高水平的综合服务功能,才选择克服巨大的时间成本和经济成本到市区居住的。而他们恰恰是临港产业区对服务业需求质量最高、购买能力最强的一批消费者,他们选择定居市区,无疑不利于临港地区的高端服务业发展。  笔者也曾到临港地区的泥城镇进行调查。当地与临港产业区的重大装备区和物流园区相邻,规划人口 0万,目前的常住人口超过6万。调研中,笔者发现虽然当地人在征地拆迁后集中居住到了安置小区,但仍有不少安置房是空置的,安置小区的沿街商业店铺也主要提供较低品质的日常生活服务。而临港产业区投资建设的鸿音广场,虽然集聚了不少人气,但也只是提供中等品质的消费服务,缺少高端品牌和高端服务,难以满足高素质、高收入群体的消费需求。  因此,总的看来,临港地区致力于避免“产城分离”的规划思路是正确的,但在实践中,由于与中心城区的距离比较尴尬,仍然出现了不同人群的居住选择分异,仍然难以留住高素质、高收入人才,并未真正避免“产城分离”。未来,要想加快促进“产城融合”发展,关键还是要创造条件,吸引高素质人才根植于当地生活发展。作为装备制造业基地,临港产业区很希望能在装备技术研发上不断取得领先成果,这就更需要加强高品质的服务设施和服务功能建设,以适应中产阶层在消费社会背景下的服务需求,力争把产业区管理和技术骨干都吸引在当地生活发展,并形成他们之间有效的地方社会网络。这对于创新能力建设以及先进制造业和现代服务业的健康发展都是极其有利的。远郊“产城融合”路径  在新的开发区布局中要充分考虑与原中心城区的空间关系,尽量避免开发区成为低收入群体集聚的空间。  中国的开发区主要集聚了弹性生产体系下产品价值链的加工制造环节,容易造成就业者和居民的收入不高,消费市场规模小、层次低,难以吸引高品质住宅和高端生活服务设施,尤其是在地处城市远郊区时,很可能因为不同收入人群的居住空间选择分异,遭遇较长时期的“产城分离”,不利于开发区的创新能力建设和“产城融合”发展。为此, 建议开发区着力做好如下三方面工作  一是注重调整开发区产业结构和产业规划。适当约束简单的劳动密集型加工制造活动的发展,在招商引资中切实加强环境风险评价和安全生产评估,逐步提高劳动者合法收入,在开发区周边科学合理地布局居住和商业用地,为开发区的“产城融合”发展奠定良好基础。  二是以服务功能建设积极吸引高素质、高收入人才根植于开发区发展。努力做好高端人才的引进和服务工作,尽可能满足他们就近居住的服务需求。对于已经引进的消费服务项目和社会服务项目,都要注重适应不同层次人群的需求,适当鼓励高品质服务业和高品质公共服务的超前发展。  三是在新的开发区布局中要充分考虑与原中心城区的空间关系,尽量避免开发区成为低收入群体集聚的空间。  无论是否存在明显的“产城分离”,通过“产城融合”改进开发区的城市综合服务功能,积极吸引高素质、高收入人才的集聚,都会对开发区的持续、健康发展具有积极意义。当然,中国的各个地方差异很大,不同开发区也都有独特的发展历程和发展问题,必须积极探索适合的“产城融合”模式。阅读原文作者|孔翔(本校城市与区域科学学院教授、副院长)来源|东方早报编辑|吴潇岚